西部三省支持农民工返乡创业的路径与政策
崔传义
2015年8月
引言：以历史发展眼光看农民工返乡创业
中国改革的奇迹之一，是把创业、企业家等体现经济现代性的语言，与以往被人们视为社会落后群体的农民与农民工联系在一起。上世纪80年代，农民创办乡镇企业，以东部地区为主，出现苏南模式、温州模式、珠三角模式等，异军突起；近年，流动到发达地区和城市的农民工，返回中西部为主的乡村、小城镇创业，引人注目，以至2015年国务院为此发文，提出三年工作规划。
本文是对我国西部四川、贵州、陕西三省农民工返乡创业，政府与创业者互动，并给予支持的历史回顾和路径探察，也有一些展望。
农民工返乡创业，是农民跨地区流动及进城务工的一种后续选择，近年发展的加速，直接得益于多年农民流动的人力资本积累，顺应了中西部后发展地区改变经济结构落后局面的需要，从侧面反映出我国发展转型的动向。改革以来，以中西部不发达地区为主的农业富余劳动力，向东部发达地区和城市大规模流动就业，持续多年，其贡献和收获，不仅在推动工业化、城镇化中崛起，还在于投身于市场经济和二三产业中的农民工的成长，并与其阅历、技能、素质的积累和提升。2014年统计，离开本乡镇流动就业、进城务工的农民工达1.68亿，为农民工总量的60%以上，这是巨大的人力资源库。外出就业农民工有两个趋向：一是在就业的发达地区和城镇安居，完成市民化；二是返回不发达地区创业就业，主要在小城镇落户。近年，我国经济发展由高速转入增速放缓的新常态，同时，产业由东部发达地区向中西部欠发达地区转移扩散，外出农民工向中西部为主后发展地区的返乡创业却在加快步伐，仅川、贵、陕三省农民工返乡创业近年增至140万左右，显示出我国发展转型由东向西的扩展态势，后发地区迎来了新的发展契机。
回顾四川、贵州、陕西三省农民工返乡创业的进程，给我们三点启示：
第一，不论东部地区还是中西部地区，改革、创业、发展、就业的推动力都源于群众，而在农业国工业化转型的时期，尤其来自占大多数农民和农民工。
新时期历史变迁表明，改革从农村开始，农村改革又从中西部穷困地方的家庭承包开始。改革焕发起农民的积极性，农业得到迅速发展，解决了温饱，奠定出新的农业经营体制的基础，继在土改之后第二次解放了农民。之后，农民利用解放出来的富余劳动力，创办集体、个体、私营企业，发展二三产业，乡镇企业异军突起。乡镇企业作为农民的又一创造，大多在东部沿海地区和城市与交通干线附近率先兴起和发展，使当地农业富余劳动力得以转移、就业增收。上世纪80年代，江苏就总结出“无农不稳，无工不富，无商不活”的规律。此后，沿海乡镇企业不断发展，与城市工商企业、外资企业鼎足而立，推动制造业基地、城市群和城乡共同发展。
但中西部传统农区由于受条件制约，难以发展乡镇企业，亿万农村剩余劳力不能就近就业，只好走出家园，冲破城乡分割的区域封闭，流动进城打工就业，成为农民第三个创造。多年来，农民大规模流动就业，为推动东部沿海地区为主的世界工厂、加工贸易的崛起和城镇化发展做出巨大贡献。至于流出地的农民外出就业，虽然挣得工资，增加了收入，促进了脱贫，但并未解决或摆脱中西部不发达地区自身工商业发展的问题，广大农区经济结构依旧，缺工少商，留在农村的劳动力缺少非农就业途径，收入较低，使新生劳动力持续外出就业，致使一些乡村空心化，东部地区早年总结的“无农不稳，无工不富，无商不活”的规律，至今仍在中西部不发达县乡应验。
可喜的是，不发达地区的大量农民在外出就业务工经商中，既挣到资金，又“借地育人”，提高了素质，造就培养了各类人才。这一两亿庞大外出就业群体，在新阶段正面临是否能够留在发达地区和城市市民化，还是返乡创业、落户小城镇务工经商，以及发展与第三次产业融合的现代农业成为新型农民的双向选择之中；以往数量少不大被关注的农民工返乡创业，在新形势下正在加快发展，为在欠发达地区拓展和壮大民营经济、中小企业群体，解决多年未解决的中西部农区经济结构问题，缩小城乡地区差距，提供了动力。
第二，新形势下中西部地区发挥农民工返乡创业的潜力，促进乡镇百业兴旺、百姓转移就业增收致富，已由机遇变为现实，群众的创业选择是根本，政府、领导与群众互动，解决影响创业的难题是关键。
四川、贵州和陕西省，自改革以来，积累了领导与群众互动推动改革发展的经验，尤其是较早支持农民工返乡创业的经验。他们与群众互动，不是自作主张，多加干预，而是注重调查研究，尊重返乡农民工创业意愿和主体地位，探索市场机制下创业发展规律，解决政策体制问题中，在改善公共服务，依靠社会多方力量开展系列服务，支持创业者组织起来自我教育、互为帮助等方面创造了重要经验。
第三，领导与农民工返乡创业互动，关键是解决政策体制问题。三省以往的实践，提供了有说服力、有效用的经验。不仅如此，他们还在新形势下如何认识农民工返乡创业、大众创业的战略地位，如何使创业政策长期化、法制化，如何既支持创业致富又保障就业农民工权益，实行企业家与员工全员共同创业等问题，就政策与体制走势作进一步思考，适时制定出台相关政策，对各地区开创农民工返乡创业工作的新局面，具有参考实施价值。
二 四川：遵循市场法则，尊重创业主体，实行优惠政策
四川省地处我国西部，上世纪80年代为我国人口第一大省（含重庆市），农业人口占绝大多数，人均8分耕地，由农村改革解放出来的农业富余劳动力约为1800多万人。“春江水暖鸭先知”。这里的领导较早认识农民为脱贫追求就业所引发的流动态势，于1987年成立了省城乡就业领导小组，支持农民转移就业外出务工；随后，他们又较早支持农民工回乡创业。
四川从1994年开始调查农民工回乡创业状况，研究制定支持政策。据调查，全省1993年外出打工返乡的个体工商户和私企老板就达10万人以上，1996年上升到34万人，近年更达60万人左右。外出农民工返乡创业多年来一直推动着乡镇企业、民营经济和农业开发以及小城镇发展，带动农民就近就业增收。近几年，全国经济发展速度放缓进入新常态，城乡区域发展也进入从差距拉大到改变失衡的新阶段，使大量外出到沿海发达地区和城市的农民工得以返乡创业，对四川发展的作用更显重要。各级政府和社会团体多年来就农民外出务工和回乡创业积极支持，不断探索实践形式，在认识和政策上都有很多积累和举措，可作为今天做好农民工回乡创业工作的借鉴。
一、尊重农民选择，以市场经济观点看待打工、创业
上世纪90年代中期，四川农村劳动力转移就业主管部门——劳务开发办公室与社团组织——省农村劳动力资源开发研究会就明确提出，无论外出务工经商，还是外出务工人员闯荡市场有了一定资金、技术、经验积累后回乡创业，都是农民的选择，是市场经济的产物，要按市场经济规律办事。
他们注重调查研究，把握农民打工、回乡创业的脉搏。1997年，省劳务开发办公室主任叶文志说，农民外出务工是为追求更多的经济收入和自我发展，在外就业中，经受商品经济和工业文明与城市文明的洗礼，一些人产生新的追求，在具备一定条件后，看到在家乡创业的有利条件，能够获得高于外出务工的收益，于是做出回乡创业的选择。从人的自身发展角度看，外出农民在生存需求得到满足后，希望自身价值得到更充分体现，以赢得社会更多承认，为此作出回乡创业的选择。自我发展，追求更多经济收益的创业冲动，在创业条件优劣比较后，致使他们回乡创业（ ）。
他们在调查中发现，农民外出务工、返乡创业，是城乡之间、发达和欠发达地区之间全新要素循环流动的一部分，带来四个“回归效应”：一是带回了流出地欠缺的市场信息、实用技术、现代思想观念和启动资金，有利于解决本地缺少经营人才、资金和技术的困难；二是促进个体私营企业大量涌现和县乡二三产业的发展，以及劳动密集产业向欠发达地区转移和扩散；三是带动农民就近就业，助推小城镇发展；四是促进应用科技、适度规模、面向市场的高效农业发展，回乡创业人员成为乡村基层干部的重要来源。由此，外出务工经商人员回乡创业与吸引外资具有相同效应，则工作难度却小得多，给欠发达地区带来难得的发展机遇。
二、致力形成合乎市场规则和返乡创业需求的机制、政策
上世纪90年代中期，四川负责农民工创业与就业工作的牵头部门提出四条做法：一是用市场经济观念看待支持农民工回乡创业，以市场需求、农民选择、创业需要、经济效益为出发点和落脚点，把经济效益和社会效益结合起来；而不是行政推动，或片面强调“光宗耀祖”“衣锦还乡”的感情拉动。二是尊重创业者的自主权，按市场机制帮助回乡人员创业；不是像计划经济那样指手画脚，强制回乡人员如何创业。三是实行一视同仁的优惠政策。以往用于鼓励招商引资的特殊政策，也扩大到用于带来启动资金的农民工回乡创业中；支持返乡创业的政策还包括对中小企业、对农业的、对增加就业、扶持困难群体就业等的优惠政策。四是政府搞好公共服务，保护合法权益。同时在农民工创业服务上，政府不可能包打天下，他们注意发挥市场、社会的作用，促进服务多元化。
三、较早探索农民工回乡创业落脚县城、小城镇的多种形式
四川各地支持返乡农民工回乡以多种形式在县城、小城镇落脚创业。上世纪90年代中期，三四十万打工者回乡创办个体和私营企业，出现了如金堂县“故乡城”、富顺县“打工仔园区”、游仙区小视沟镇“打工仔一条街”等形式，相当一部分人是在小城镇相对集中群体创业。这些创业园区和街区，是农民工探索市场机制、政府支持引导相结合的产物，概括起来主要有三种类型：
一是县市政府顺应农民工返乡创业需求，在县城、中心镇规划区内划出一片建设用地，并投资支持基础设施建设，吸引农民工在城镇创业。金堂县“故乡城”即属这一类。
二是政府规划管理引导协调，支持回乡创业者与企业家作为投资主体，兴办创业园区。在自贡市较为贫困的富顺县，先是琵琶镇外出打工的张远平，在外闯荡10多年后，持资回乡办公司改造旧县城，建成一条宽38米、长700米的新街，无偿赠送县政府，同时投资1亿多元，建成东湖商城及干道两侧的开发区。在他带动下，农民企业家刘光鑫投资2000多万元在县城西建成川南最大的吉安庄批发市场。富顺在外打工的农民工，先后回乡兴办工厂开设商店，在“东湖商城”定购5万多平米商用房，使富顺新街成为回乡创业的工商业园区。
三是政府引导小城镇发展与“回引工程”相结合。如达川地区上世纪90年代中期有6万多外出农民工回乡创业，宣汉县胡家镇把小城镇建设、扩大与“回引工程”结合一起，吸引外出务工经商人员进镇落户经商办企业，使3000多外出农民入镇落户，投资2500万元，办加工企业87家，商饮服务业120家，提供就业1800多人，为外出打工者回乡在小城镇创业、发展工商服务业不仅提供了落脚点，又为小城镇建设和繁荣提供了动力。
四、发挥社会团体服务农民工回乡创业的作用
发挥社会团体服务农民工回乡创业集中表现在政府劳动主管部门很好发挥了民间社团——四川省农村劳动力资源开发研究会（简称省劳研会）的作用。
四川省劳研会成立于1992年，是在适应农村改革发展，解放农业剩余劳动力，转移就业及民工潮兴起的需要中产生的，中国农村劳动力资源开发研究会（下称中国劳研会）1990年在四川广汉召开全国年会暨研讨会，促进了该会的产生。劳研会团结多方力量，是专门服务农民转移就业和创业的社团组织，具有三个优势：一是成员结构较好，包括省市政府农口、劳动口、政策研究机构的在职人员，经验丰富的农村工作退休人员以及老领导和回乡创业民营企业家的代表和相关专家；二是有好的领头人，由热心农民转移就业、在农村改革中做出贡献且多年负责三农工作，仍在省人大任领导职务的老领导；三是得到省委、省政府的重视支持。四川省劳研会挂靠在省委农村工作领导小组办公室，得到农委、乡镇企业局、劳务开发办等机构的指导与协作。这是劳研会能够促进民营经济发展和就业的一支充满生机活力的社会力量。
四川劳研会在政府支持下，团结会员，联合社会力量，支持农民转移就业，反映民众创业需求，支持回乡创业，主要活动方式为：（1）每年组织召开1—2次创业者和民营企业家的小型座谈会，分析情况，总结经验，了解创业和发展中的问题，共谋发展之策。同时，研究会一到两年围绕一个重点问题，开展专题调研，提出分析和对策，既用于劳研会工作，也向政府建言献策。二是组织专家开展创业培训、咨询服务，帮助创业者、企业家掌握政策法规，维护自身权益。三是联合政府部门在全省开展创业之星的推荐、经验交流和表彰活动，发挥示范作用。仅1995-2003年就举办五届，表彰创业之星699人次，杰出创业之星30人次。四是出版内部季刊《川军足迹》，传播就业创业信息、经验和政策，将创业优秀人物案例整理出版《大潮的回声》、《民工弄潮创大业》、《民营经济在崛起》等书籍，展示他们成长创业和经营发展的风采。
五、在四川与发达地区工业化、城镇化发展差距由扩大到缩小的新阶段，更要研究支持新一轮农民工回乡创业
近年四川的工业化、城镇化和农村劳动力转移进入新阶段，呈现两大特点：
一是已进入四川工业化城镇化发展加速与全国的差距由扩大到缩小的“拐点”阶段。四川城镇化率由1990年21.3%提高到2000年26.7%，十年内仅上升5.4个百分点；而2000年到2011年则提高到41.8%，11年上升15个百分点。尤其是2006年以来，城镇化和工业化中常住人口的二三产业就业比重，年均提高1.44个百分点，超过了全国平均增速。纵向比较，四川工业化城镇化与全国的差距开始由扩大向缩小方面发展；横向比较，四川的工业化、常住人口的非农就业人口比重和城镇化率在全国仍处于较低水平，要实行均衡发展尚有很大距离。
二是四川多数地区仍是不发达地区，呈现工业化、城镇化发展低水平与农村劳动力转移高水平并存的局面，即大多数地区工业化城镇化还处于较低水平的发展（如全省21个地市，2010年城镇化率仅有两个地区高于全国平均水平，其他19个地区低于全国平均水平近10到30个百分点），而农村劳动力转移却达到相当高的水平，甚至转移比重已接近顶点，远远超出了当地工业化、城镇化水平。其原因是这些不发达地区，几百万农村劳动力流动到成都平原和川东南等相对发达的地区和城市打工，更有1000多万农民流动到省外打工。如2012年南充农村劳动力转移就业188万人，其中出省就业约150万；广安市转移就业150多万，其中出省120多万，在转移就业中，省内省外的比例为7:3或8:2。
从以上两个方面可以看出，新阶段四川缩小工业化城镇化与全国的发展差距，主要取决于一些不发达地区新型工业化城镇化的发展；而不发达地区的工业化城镇化低水平与农村劳动力高转移并存的格局，则决定了外出流动就业农民工及其返乡创业，是今后工业化城镇化发展的一个巨大潜在优势和动力，又为一个关键。仅一般性提出“产城结合、（工业化、城镇化）两化互动”是不够的，还要从多数农民外出就业现实出发，把农民工返乡创业置于战略地位，完善支持政策，优化创业环境，以市县工业园区和小城镇创业基地为重点，全面开展支持返乡创业的工作，促进农民工返乡创业与工业化城镇化的结合，促进与现代农业发展的结合。
三 贵州：领导与农民工返乡创业互动与社会系列服务
贵州地处我国西南部，是欠发达地区。新时期改革发展引发农业剩余劳动力转移及政府出台相关政策，与四川省基本同步，得出的印象是：经济贫穷的地区较早看到就业创业的重要，也注重农民解决问题的创造力。起初，贵州领导较早站出来支持农民包产到户，解决吃饭问题；之后又较早支持农民外出打工，比全国取消对农民流动就业的限制提早了15年；其后，又较早支持打工者返乡创业，在小城镇创业落户，至今已有20年历史，而发达地区外来农民工在小城镇创业就业落户，近年才有所突破。不发达地区的物质匮乏，凸显了人要求改变自己的渴望，反而利于人们从初始状态来认识社会发展中人的重要性。
这里，我们将在大背景下考察贵州支持农民外出打工、回乡创业的历程和做法。
一、领导与群众选择的三次互动：农业家庭承包、外出就业、回乡创业
从历史来看，贵州农民在上世纪80年代初已将土地承包到户，80年代中期开始外出务工，90年代中期部分农民工返乡创业初露端倪。三个浪潮一脉相承，都为群众求生存发展冲破旧体制束缚的选择和创造，也得益于领导对群众创造的尊重与支持。把三者联系起来，便于看清目前领导者与农民工创业的互动。
贵州第一个改革发展浪潮，是农民打破人民公社体制搞包产到户。改革前夕，贵州85%以上的人口是农民，山丘多耕地少，自然条件差，更重要的是农业集体经营的“大呼隆、大锅饭、平均主义”，使农民没有积极性，生产搞不好，多年未解决温饱。1977年农民人均分配收入仅46元，少数穷地方的农民铤而走险，率先搞起包产到组、包产到户，释放出劳动潜能，之后周边农民群起效仿，形成潮流。开始，干部受左的框框束缚，与群众“顶牛”，采取“纠偏”措施，经过一段“较劲”，领导到群众中调研，充分认识到农民的意愿，终于回到了农民生产和生活实际的立场上来。1980年7月，省委38号文件决定放宽政策，允许生产落后、生活困难的生产队包产到户、包干到户，让农民把生产搞上去，以求吃饱饭。1980年底，全省80.4%的生产队实行了双包到户，其中包干到户占61.8%（ ）。我国农村改革由安徽农民实行大包干到户在全国率先突破，但1980年底前省委发文件有步骤支持群众搞包干到户，贵州为第一。农民选择包干到户，成为废除人民公社制度的大变革，它所形成的家庭独立自主经营的商品经济细胞构成了转向市场经济的初始基础结构，所解放的农业富余劳动力成为推动农业国工业化的后备军。
第二个浪潮，是由农业家庭承包经营解放出来的农业剩余劳动力转移就业，外出务工。贵州包产到户，多数农民解决了温饱问题，但人均耕地仅为0.85亩，全省1500多万农村劳动力中，富余劳动力就有800万，同时，每年还新增劳力四、五十万。自然条件差、缺乏就业途径，是贫困之源。上世纪80年代中期，全省尚有800万人没有脱贫。贫困山区较为封闭，农民世代务农，难以兴办乡镇企业安置就业，于是就走出山门，外出寻路，开始了打工获得较高收益的市场拉动和农民外出就业的自我解放历程。贵州领导对农民流动就业较早有所觉察，1987年2月省委颁发4号文件，旗帜鲜明支持农民外出就业，时任省委书记胡锦涛对正安县劳务输出做出批示，省政府专门发出文件指导劳务输出。
上世纪八、九十年代，国家政策限制农民流动就业，贵州几届政府却把农民外出务工作为大事当予支持，并形成小的气候。1987年全省流动就业超过20万人（其出省就业3.5万人）；1993年为100万人；1995年仅出省就业就突破100万人；2002年全省农村劳动力转移就业390万人，其中省内转移170.6万人，省外输出219万人（ ）。领导们从农民走出大山，从封闭到开放，参与沿海地区和城市工业化的发展中，看到了贵州发展的希望，“一人打工，全家脱贫”，是“短、平、快”的扶贫增收方式。由于历史、地理等原因，贵州当时尚处于工业化初始阶段，届时劳务输出定将带来未来资金积累和人才输入，是依靠民众、以开放带动发展的战略意图。
第三个浪潮，是打工者返乡创业潮。返乡创业开始是农民工的自我选择，不久即得到政府部门的支持，成为与民众的契合。此举在贵州经历了三个阶段。第一阶段1994—1997年，政府在调查农民流动就业时，发现了农民工返乡创业端倪。他们看到，农民外出打工不仅挣来资金增加收入，而且还得到市场经济大潮的洗礼，提高了素质，学到了本领，以此开始回乡创业，用发达地区的思维来发展本地经济，推动了加工服务业和农业开发的进展，带动了就业和小城镇的发展，由此给予支持。第二阶段，90年代后期至21世纪初，回乡创业者增多，其势如潮。政府鼓励支持打工者回乡创业，从黔南州、都匀市等地区开始，逐步扩展到全省。2006年有关部门和省人力资源开发促进会（下称劳促会）开展联合调查，估算全省农民工回乡创业达到30-40万人（ ）。2007年温总理在遵义市回乡创业者张守富的来信上批示“鼓励农民工回乡创业，对于农村经济、社会发展具有重要意义，政府应予鼓励和支持。” 再次促进了贵州农民工回乡创业的热潮。第三阶段，2011年以来，贵州进一步把扶持农民工创业作为战略措施列入全省经济社会发展规划，全面展开实施。（ ）
二、政府依靠社会团体组织、社会力量开展返乡创业系列服务
近十多年，贵州省委、省政府支持农民工回乡创业带动就业与发展的一大特色，是依靠社会团体——贵州省劳促会和老科技工作者协会（下称老科协），组织权社会力量，对外出务工人员返乡创业开展创业培训、经营辅导、技术推广等项服务，同时开展创业者经验交流、表彰活动，组织创业者互助。虽然贵州省劳促会2003年才成立，却探索创造出服务农民工返乡创业的一套有效的做法和路子。
1、依靠社会团体，组织社会力量、科技人员服务农民工返乡创业
在贵州省委、省政府和有关部门支持下，省劳促会、老科协紧密携手，将闲置分散在各个地方的老科技人员组织起来，为农民工创业提供服务。
社会团体承担做好创业就业工作，首先是放眼社会，不搞闭门造车、单打独斗，而是倾心动员社会力量共同服务民众。2012年初，省劳促会在有关部门支持下，开展了离退休专业技术人员情况的调研，发现这支拥有十余万之众的专业技术大军熟悉本地情况，阅历丰富，专业背景深厚，有巨大的开发潜能。在人才总量不足，高层次人才缺乏的情况下，启用这些技术人员，给起步初期的农民工创业和中小企业、民营经济提供服务，是雪中送炭，也是现实可行的途径。这份调研报告受到省委、省政府的重视，随即出台文件，强调发挥老科技人员在经济社会发展中的作用，政府承诺每年拨出经费，设立专项基金给予支持（ ）。
其次，解决好老科技人员发挥作用面临的一个关键问题，是一些专家专业造诣深厚，但社会交往不多，联系市场较少，不了解需求对象和需求技术，存在科技与经济需求脱节的问题。这就需要构建科技与经济结合的平台，在有需求的方面，通过某种具体形式，使老专家们的科技与之对接，有“用武之地”。省劳促会、老科协以科技与民生结合为着重点，开展需求调查，组织老专家为民众创业就业提供服务，促进民营经济发展。省劳促会的优势是多年从事城乡劳动者就业创业具体工作，与之联系密切，熟悉了解各方的需求；省老科协的优势是人才荟萃，许多身体犹健的老专家壮心未已，志在兴国。省人大副主任李万禄任这两个社团的会长，亲自抓好对接工作，整合两方面的力量和优势，开辟出老专家服务农民工创业的新局面。
2、了解创业和小微企业的问题和需求，开展创业培训、咨询和技术服务
一是开展创业就业培训，重点是返乡农民工创业培训。经省人社厅批准，省劳促会建立贵州劳动力就业技能培训学校，与省老科协合作，以老专家为后盾，开展创业培训及后续服务。第一步是调查摸清回乡农民工创业及小微企业的问题和需求，第二步是开展SIYB创业培训。（SIYB）创业培训为2001年我国劳动和社会保障部与国际劳工组织为促进城镇下岗失业人员自主创业和自谋职业所创办的培训项目。它包括（GYB）《产生你的企业想法》、（SYB）《创办你的企业》、（IYB）《改善你的企业》、（EYB）《扩大你的企业》等4个方面，并模拟演练经营一个企业需要把握的各个环节，如企业规划、产品开发、成本核算、市场营销、市场预测、人力资源管理等，对创业者很有帮助和借鉴作用。既学到创业理论和技巧，又在现实演练中让每个学员将其创办的企业、开发的产品、面临的困难和问题向老师和同学征求意见。几年来，省劳促会、老科协先后在贵阳、遵义、铜仁、安顺、黔西南举办100多期SYB微型企业创业培训班，培训学员1800多人。为使创业培训广泛开展，他们还同市（州、地）、县有关部门与社会组织联合，以民办公助、公办民助等形式开展创业培训，仅2012年联合培训2000多人，成功注册登记微型企业1668户，总投资达4.17亿元，带动就业9040人。
二是组织专家为小微企业“会诊”服务。省劳促会、老科协联合建立专家委员会，下设若干专家组，开展对学员、小老板、中小微民营企业的技术咨询和帮扶服务。先后对安顺广源绿色油脂有限公司、奇秀乳业有限公司，遵义梦润鹌鹑有限公司、贵天食品有限公司、大颗粒复混肥试验厂、沸力佳有限公司，万山特区龙辉养殖有限公司和梵净山生态牧业有限公司等数十家企业，提供政策咨询、企业“会诊”、项目论证、新产品开发、新技术引进与专业技术服务。
3、开展创业经验交流与表彰活动，发挥优秀创业人物的榜样示范作用，并帮助创业者自我组织，搭建互相沟通和协作的平台
一是表彰优秀创业人物。为总结交流农民工返乡创业带动就业的实践经验，在省政府领导下，由省人社厅、经信委、农委、发展研究中心、扶贫办、团省委、妇联、工商联等单位联合主办，省劳促会和省老科协承办，已连续举办五届自下而上评选创业之星和经验交流与表彰活动。累计评选、表彰创业之星600多名，推荐评选全国创业之星200多名。如2013年全省90%以上的县（市、区、特区）都开展了推荐评选活动，在推选出的农民工返乡创业者中，从事第一产业的占27%，从事第二产业的占50%，从事第三产业的占23%；年龄在50岁以下的创业之星占95%以上，女企业家占20%，一批新生代农民工企业家正在成长。
情况表明，各地涌现出一批对创业极有示范作用的农民工企业家和企业，他们或以传承当地藤艺、蜡染、刺绣技艺为特色，发展成一村一品的小微企业；或结合当地优势，从农业合作社起步，逐渐发展成与生态农业、观光农业、旅游和市郊农业结合的现代农业企业。也有一些返乡农民工创业之星，先是在外地打拼成功创办了企业，又携带资金、设备或自有专利技术在家乡创办了产品远销国内外市场的创新性企业。农民工返乡创业优秀人物的推荐表彰活动，树立了创业典型，弘扬了创业精神，传播了创业经验，带动更多农民工走上创业的成功之路。
二是促进农民工创业者自我组织，开展共同学习、相互帮助。有两种形式：
第一种是省劳促会、老科协在开展创业培训、咨询服务、评选创业之星的过程中，依托老专家团队，创建了千人QQ创业培训群，使培训后的学员能有一个继续沟通交流的平台；还构建了创业联谊会，目前已发展会员数百名，开展创业联谊活动，互教互学互助，已开始进入良性循环的轨道。
第二种是各地涌现出较有影响的成功创业者、民营企业家，出资举办“小老板培训班”，让家乡更多农民工兄弟接受培训并创业，再把创业者们组织起来，成立创业者联合会，促进创业发展。
这种创业联谊会是农民工创业者自己教育自己、相互取长补短的学校，是经济上的互助，是共同的维权，同时作为民间社团组织，发挥桥梁作用，服务民众创业就业。这些农民工创业者的自我组织，有利于创业和小微企业成长，根植于群众的需要和创造，具有生机活力，他们的成长与地方政府和劳促会的支持有关。
四 陕西：调查研究，改善政策，组织互助，协同创业
比之四川和贵州，陕西省开展外出务工人员返乡创业的工作相对滞后，但经过2007年农民工回乡创业大调查，认识上达到新的高度，提出“打工能够脱贫，创业才能致富”的理念，从政策入手，使工作迅速展开，一些方面走在了前头。特别值得重视和发扬的经验：一是坚持开展认真的调查研究，抓住农民工返乡创业的政策和制度问题不放；二是既支持农民工返乡创业，也支持农民工在城市创业，既重视政府改善政策和服务，也支持创业者组织起来，形成相互支持、自我服务、资源共享的发展平台。政府开展这两方面的工作，都注意发挥了民间社团组织的作用。
一、后发展地区支持打工，更要支持回乡创业，着力解决政策问题
这突出表现在2007年和2013年开展农民工回乡创业的两次调查上。
陕西省农民外出务工和回乡创业早已有之，但领导者将农民工回乡创业作为发展大事，着手解决有关政策问题，肇事于2007年5、6月间省劳促会组织开展农民工回乡创业基本情况和问题的大调查。
据陕西省劳促会介绍，这次调查是根据中国农村劳动力资源开发研究会《关于开展农民工回乡创业调查研究的通知》要求进行的（这个调查通知正是由我起草）。他们一面组织全省各市开展调查，一面组成调查组，深入汉中市、渭南市及城固县、南郑县、洋县、临渭区、合阳县、蒲城县，做认真系统的典型调查，结合面上情况，写出综合调研报告《以农民工回乡创业为突破口开创我省全民创业的新局面——关于陕西省农民工回乡创业情况的调查与建议》（ ）。报告明确提出，农民工回乡创业是陕西全民创业的突破口，并提出解决问题的政策取向。
报告首先分析农民转移就业的形势和农民工回乡创业的情况和作用，指出“2006年陕西农村劳动力转移521.7万人，其中转移到外省的307.2万人，主要流向东部沿海发达地区。“近几年来，回乡创业人员逐年增加，出现‘输出劳动力、带回生产力’的可喜局面，一个由农民工回乡创业引发的新的创业潮正在形成。”“截止2006年，全省回乡创业的外出务工人员约20多万人，创办各类经济实体20余万个，投资总额50亿元以上，带动当地60多万农民就业。”这些创业，依托传统农业，发展种植、养殖业的规模集约化经营；依托本地资源，发展建筑、建材和农产品加工等企业；依托小城镇，发展餐饮、旅游、服务等第三产业；依托进城办企业的实力，反哺家乡从事新农村建设。
报告接着指出了农民工回乡创业的困难和问题，最后提出八项对策建议，要求把农民工回乡创业作为“全民创业”的突破口，振兴县域经济的新举措，农民就业增收的新亮点；提出要使农民工回乡创业同招商引资一样享受同等甚至更为优惠的待遇，在资金、技术、人才、劳动力、税费、创业培训、人员招聘、土地使用等方面给予优惠，政府简化办事手续，降低进入门槛，为之开辟绿色通道等鼓励扶持政策措施。
“一石激起千层浪”。这份调查报告受到时为陕西省主要领导的赵乐际、袁纯清、王侠、赵德全、张伟、吴登昌等人重视，都做出批示，认为农民工到城镇打工是农民增收的一条重要渠道,回乡创业更是前景广阔, 要制定解决相关问题的措施。根据省劳促会调研报告的8项建议，省政府形成了《关于认真做好农民工回乡创业工作的通知》（陕政办发2007•146号），之后又相继出台《关于当前做好稳定和扩大就业支持创业工作的指导意见》等4个文件。
时隔6年，2013年春，陕西省劳促会又组成课题组（ ）调查农民工回乡创业的情况和问题。他们从本省农民收入倍增、与全国基本同步实现小康的角度，分析农民工回乡创业和农民就业问题，形成又一份高水平的综合报告：《促进创业带动就业，开创陕西省农民收入倍增新局面》。
报告分析，一方面，陕西省的农民人均年收入虽然近年增幅较高，但绝对值排在全国倒数第三位，如果按照与全国同样到2020年翻一番的增速，至时仅为全国农民平均收入的69%,不可能基本同步达到小康，农民收入需要有更快的增长；另一方面，近年农民的收入构成，主要是工资性收入和家庭经营收入两大块（2012年分别占47.3%和39.8%），两者之中工资性收入比重更大、增长更快，而工资性收入取决于农民和农民工的创业和就业。由此他们找出农民收入倍增、更快增长的突破口和关键——促进农民工返乡创业以此带动就业。接着，报告指出了农民工回乡创业需要解决的问题，同时看到了在省内转移就业农民工收益偏低的问题。最后，建议政府围绕两个重点建立健全农民工回乡创业支持政策：一是鼓励农民工回乡在小城镇创业；二是引导留守农村的农民和返乡农民工创办规模化的现代农业，使他们成为新型现代职业化农民。同时，加强本省农民工培训和就业权益保护，促进收入增长，破除进入市民化障碍。
针对这一调研报告，陕西省委、省政府主要领导赵正永、娄勤俭、孙清云、江泽林、魏民洲、景俊海、祝列克、庄长兴等又分别做出批示，要求将有关建议纳入全省促进农民收入倍增规划，制定相关措施。
截至2014年底，陕西农民工回乡创业33.7万人，创办企业或经济实体19.7万个，累计投资284亿元，吸纳就业120万人，平均每户企业带动6人就业。
二、支持农民工在城市创业，支持创业者组织起来自我服务
陕西省既有300多万农民在省外务工和外出农民工的返乡创业者，又有百余万农民工在省内流动就业，并在就业城市形成由打工走向创业的群体。如何帮助城市农民工创业成长，也是发展所提出的问题。对此，陕西省劳促会坚持尊重服务农民和农民工的立场，既鼓励外出农民工回乡创业，又支持农民工在就业城市创业，并探索出一条崭新的工作路径：支持省城西安的农民工创业者自我组织起来，成立“西安创业之星俱乐部”这一民间组织，以联合的力量解决创业者和小企业成长中的难题。
省劳促会帮助西安农民工创业者组织起来，是个制度创新的过程。我们在2011、2013年做过两次调查，其大体情况为：2008年省劳促会组织推荐评选参加全国第八届创业之星经验交流和表彰会议的代表人选，这次活动，使选拔出来的省城西安几位业绩突出的农民工创业者，由素不相识、分散在不同行业，到有机会聚集一起，相互结识。他们出于自我保护及企业克服困难更好成长的共同心愿，为保持联系，相互支持，商量成立一个民间组织，取名“新市民学会”，2009年1月上报民政局。民政部门没有批准，却推荐给了省劳促会。劳促会在了解他们由衷后，想支持他们成立组织，但心中无底。为此讨论了几次，认为这些被评为创业之星的创业者、企业家，只是开会聚在一起，会后分散东南西北，无组织，各自力量单薄，遇到发展瓶颈和困难难以处理，应该支持他们组织起来，交流信息，取长补短，共同发展。另外，劳促会也想与他们保持联系，因为这些创业者年轻，个人素质好，朴实肯帮忙，而且研究者与农民工企业家结合，有利于开展创业就业政策问题的研究，应同意他们的要求。具体的组织方式和程序，由农民工创业者推选出来自江苏射阳的打工创业者——陕西百乐实业发展有限责任公司董事长顾维龙牵头，联络其他“创业之星”和创业者，进行组织筹备工作。组织的命名，考虑到温家宝总理曾为创业之星题字，应把创业之星的牌子打起来。4月10日，由9家企业的创业者作为常务理事而组成的陕西“创业之星”俱乐部，就在政府部门和劳促会支持下召开成立大会（ ），不久便发展为30多家农民工创业者的自治组织。
这个民间组织的成员认为该组织“半公半私”。一方面，他们的企业是私营或股份制的民营企业，各自独立经营，组织起来还是为了促进成员企业的发展，是为“半私”。另一方面，俱乐部为各个企业搭建了资源共享、相互支持的平台，进行单个企业做不了的事情，理事会主席、副主席、秘书长进行服务均无报酬，是提供公共服务的非盈利组织，具有公共性，是为“半公”。
组织活动的内容和机能：一是通过联谊加深相互了解，共同学习培训，提高综合素质。在交流中，他们相互鼓励，感到每个企业都有值得学习的地方，并从做生意、办企业中体会如何为人做事；通过听课、参观、讨论，扩大了眼界，促进树立不断进取，追求卓越理念，实现个人和企业发展梦想的创业精神，形成依法经营，有爱心，在更好服务他人、满足社会需要中实现自身更好发展的经营意识，以及相互尊重、沟通、协商、协作的团队精神。二是沟通信息，会诊企业，促进经营决策和管理水平提升。三是融通资金，相互担保贷款，帮助企业抓住发展机遇、化解风险。仅开头两年融通资金2000万元以上。四是开展促进创业就业、扶危济困等公益活动，如与“省劳促会”联系，11位企业家走进陕西师范大学，与大学生交流，讲述各自就业创业经验，启发大学生如何面对就业和创业，引起很大社会反响。这些活动助推了成员企业持续较快发展，也为社会发展作出了贡献。他们说，“不只是老板起来了，而且是一群人起来了”。2008年成员企业带动的就业6400多人，2010年增加到1万多人，2013年仅陕西中豪建筑公司一家就吸纳就业2万多人，其中90多人由打工仔变为创业者，在西安购置房屋，转变成为城市居民。
实践表明，城市的农民工创业者组织起来后，进一步搭建起相互支持、资源共享和自我服务、管理及受益的平台，符合他们的意愿和需求，是很有意义的创造。它有利于创业者互教互学，取长补短，使小企业通过抱团提高了市场地位，抵御了市场风险，集思广益解决创业中的问题，通过协作形成新的生产力；它使创业者和他们的中小企业有了组织化的成长发展空间和舞台，创造出更多社会财富，又带动更多人就业和创业，并成为促进农民工融入城市的加速器。
有鉴于此，陕西省劳促会2013年在《促进创业带动就业，开创陕西省农民收入倍增新局面》的报告中建议：“可建立农民工创业合作组织，即农民工创业者自愿结合的自我管理，自我服务，合作保障的民间组织。在个别企业遇到困难和风险的情况下，能够相互救急；在组织内部企业信贷时，相互担保，解决融资问题。陕西省农民工创业之星俱乐部已在这方面做出示范，应当在全省普遍推广。”
三、可贵的经验，提出而有待继续解决的问题与趋势
一是政府注重调查研究，解决政策问题，并持之以恒。外出务工、回乡创业，是不发达地区农民群众在改革开放条件下追求民生改善和发展的选择，是带普遍性的发展趋向，对此，陕西省政府的做法，一是没有局限听从上级行政命令，而是眼睛向下，搞调查研究，或重视民间组织深入实际、深入群众进行认真的调查研究，坚持没有调查就没有发言权和领导权的工作方法。二是没有重复计划经济下政府领导、管理一切的模式，而是尊重市场机制和群众、企业的主体地位，着重解决政府应负责并关系全局的政策体制问题。2007年他们这样做了，2013年他们继续这样做了。坚持调查就是发现问题，调查也是解决问题。抓住政策体制问题不放，也就是坚持推进制度的改革与完善。
二是对农民工返乡创业，比之发达地区，欠发达地区更要重视；比之以往，新阶段更要作为大事。欠发达地区造福本地百姓，既要与全国共唱一个调子，又要“在什么山上唱什么歌”。陕西省劳促会的调研报告看重农民工回乡创业，即有从陕西欠发达省情出发及百姓得失利益的考虑。报告说，本省大量农民到沿海发达地区务工，挣得工资收入，对脱贫起到了作用，但拿到1500元左右的月工资，只是他们创造财富的一半（能带回家乡的更少）；另一半，人口红利则留给了发达地区。而回乡创业，推动本地经济发展，提高创业者收益，带动农民就业增收，一举三得。有鉴于此，省劳促会会长李焕政喊出“打工只能脱贫，创业才能致富”的话，要求比之外出务工更多地重视返乡创业。根据区情区别轻重，合乎实际，是政策应有之义。
随着时间推移和形势发展，欠发达地区支持农民工返乡创业在新阶段比以往更为重要。前一阶段，中西部地区因其区情，较早发现支持农民工回乡创业。有人说这是偏离了城市化方向，其实，它是不平衡大国工业化城镇化错综复杂、迂回曲折前进运动的一部分，是发展战略要兼顾的一个侧面。之后，随着工业化、农民跨地区流动转移进展，人口红利大多留在沿海地区和城市，导致地区之间、城乡之间发展失衡，农民、农民工等群众低收入、低消费的负面作用上升；加之近年劳动力供求变化和国际需求环境的变动，在诸多因素影响下，我国经济进入一个新的发展阶段。在新阶段，发展需要解决以往遗留和积累的一些结构性、体制性问题，需要转换发展方式和动力机制。应该强调，根本的推动力仍来自民众，其中很重要的是2.7亿农民工，既来自他们在就业的发达地区和城市继续奉献以及市民化发展，也来自一批批农民工回流欠发达地区返乡创业。新阶段农民工返乡创业不仅条件更有利，发展更快，而且其作用超出欠发达地区的范围，有了全局的意义。农民工返乡创业，推动发展，克服经济下行压力，校正地区、城乡发展失衡，挖掘中西部后发地区的经济潜力，弥补欠发达地区及县域工业化发展的薄弱瓶颈和现代农业发展的滞后状况，提升中西部发展份额，对发展小微企业、民营经济，增强经济弹性和创新活力，带动农民就近转移就业、利用农闲时间充分就业和增收，对新型城镇化三个1亿人中的中西部地区的1亿人创业就业进入小城镇，都有不可忽视的推动作用，是整个国家新的经济增长点和动力源的一部分。
三是将农民工返乡创业支持政策，上升为支持创业和中小微企业成长的法规，由支持创业的企业主，扩展到维护农民工权益，业主与员工共同创业的格局。
其一，是将对农民工返乡创业的政策、制度支持，延伸到对走上创业之路的创业者及小微企业成长的政策支持。发展的推动不只来自短时的企业初创，还来自小微企业的存活成长，来自创业者的成长，企业家的形成。在这方面，陕西一是实行优惠政策，二是支持创业者构建自我服务、相互支持、资源共享的民间互助组织，以利创业者及小微企业成长，这是一项组织制度创新，也是服务和指导民间组织发挥作用的社会管理体制创新。
其二，从支持创业致富和小企业发展，扩展到维护企业内农民工的合法权益。陕西2013年调研报告不仅说“打工只能脱贫，创业才能致富”，还指出农民收入低，既因企业少、创业者少，更因省内在企业就业的农民工工资低于外省，有的甚至拿不到最低工资水平，社会保障缺失。为此提出：一手支持创业致富，一手抓农民工权益保障，使打工者也能走向小康。在强调创业致富和保护农民工权益中，一方面，他们要求强化职业技能培训，依法保护农民工权益，保证农民工子女入托就学，推进户籍制度改革和农民工市民化；另一方面，将保护农民工权益，发挥农民工的积极性，与成功创业的内在要求联系起来，要求处理好企业内部创业者、企业家与农民工的关系。创业不只是创业领头人的创业，也是企业骨干和员工共同的创业，要树立全员创业创新、和谐发展、企业家与员工命运共同体的理念。全员创业创新不仅是学习日本企业搞全员质量管理，鼓励员工提合理化建议，不断推进技术管理小改小革的经验，更是承接我国鞍钢宪法“两参一改三结合”的经验（ ），是群众创造历史在企业发展的体现。如同西安创业者所说，“不只是老板起来了，而且是一群人起来了”。也如温州出自农民的企业家南存辉所说，企业有两个上帝，一个是顾客，一个是员工。有了这种创业文化，才能成功创业，打造百年老店，造福社会，也实现企业家的使命和价值。
（作者单位为国务院发展研究中心）